Conflicto ambiental, urbanización y disenso: Perspectivas en torno a prácticas democráticas en ordenamiento territorial

Germán Quimbayo-Ruiz. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia.

resumen | Este artículo examina la noción de conflicto ambiental, con el fin de aportar a discusiones contemporáneas sobre transiciones socioecológicas más justas en tiempos de crisis climática, social y de pandemia. A partir de una revisión conceptual e información de casos sobre prácticas democráticas en procesos de ordenamiento territorial y urbanización, el artículo propone que el conflicto ambiental es un proceso de producción y disputa socioecológica de múltiples territorialidades. Dicho proceso es a su vez atravesado por diferentes desigualdades socioecológicas. Por tanto, a la luz de un reciente interés en la despolitización de la cuestión ambiental, el artículo también propone que los conflictos pueden ser entendidos como una ruptura de un orden normalizado, para forzar nuevos arreglos hacia una justicia ambiental respetando la diferencia, en lugar de controlar o eliminar el disenso. Esto permitirá promover prácticas más democráticas de ordenamiento territorial.

 

palabras clave | ordenamiento territorial, conflicto social, urbanización.

 

abstract | This article examines the notion of environmental conflict in order to contribute to contemporary discussions about just socio-ecological transitions in times of climate and social crisis and pandemics. Based on a conceptual review and information about cases of democratic practices in spatial planning processes and urbanization, the article proposes that the environmental conflict is a process of production and socio-ecological dispute of multiple territorialities. This process is in turn crossed by different socio-ecological inequalities. Therefore, in light of a recent interest in the depoliticization of the environmental issue, the article also proposes that conflicts can be understood as a rupture of a normalized order to force new arrangements towards environmental justice respecting the difference instead of controlling or eliminating dissent. This will allow promoting more democratic practices of spatial planning.

 

keywords | spatial planning, social conflict, urbanization.

Recibido el 27 de noviembre de 2021, aprobado el 24 de enero de 2022.

E-mail: gquimbayo@gmail.com

Introducción

Los conflictos ambientales a menudo se definen como una incompatibilidad en la interacción de diferentes actores sociales entre sí y con el ambiente. Sin embargo, sin desconocer casos de injusticia ambiental, esta es una concepción que necesita ser reexaminada para encontrar formas más plurales de transformar los conflictos ambientales. El presente artículo desarrolla un examen crítico de la noción de conflicto ambiental, con el ánimo de aportar a discusiones contemporáneas en torno a transiciones socioecológicas más justas en tiempos de crisis climática, social y de pandemia. De especial interés para esta contribución son las prácticas democráticas en procesos de ordenamiento territorial y urbanización. En años recientes ha existido un creciente interés tanto en la despolitización de las luchas ambientales, como en la relación entre imperativos ambientales y múltiples formas de despojo. Por tanto, podríamos entender los conflictos como una ruptura de un orden normalizado, y como una forma de forzar nuevos arreglos para la justicia ambiental respetando la diferencia en lugar de controlar o eliminar el disenso. Esta contribución se desarrollará así: 1) se introducirá en las distintas formas en que se ha entendido la noción de conflicto ambiental y cómo dicha concepción puede ser reexaminada como un proceso complejo y territorializado, donde el disenso democrático es fundamental para comprender luchas por los comunes ambientales; 2) se discutirá esta perspectiva sobre los conflictos ambientales a través del caso de Bogotá, Colombia (Quimbayo Ruiz, 2021),1 y las prácticas democráticas en procesos de ordenamiento territorial y urbanización; y 3) se propondrán algunos puntos hacia una agenda de investigación-acción para analizar conflictos ambientales desde las perspectivas que aborda este artículo.

Aproximaciones y perspectivas al conflicto ambiental

Los conflictos ambientales han estado en el centro de las investigaciones en la ecología política, la historia ambiental y la investigación-acción en justicia ambiental (Le Billon & Duffy, 2018; Temper et al., 2015). Los conflictos de este tipo a menudo se definen como la incompatibilidad que se presenta en la interacción entre diferentes actores sociales y no humanos, con los sistemas ecológicos (Cárcamo & Mena, 2017). No obstante, los conflictos son procesos de producción y disputa de realidades ambientales que pueden examinarse no solo desde la redistribución de deudas o cargas ambientales, sino como procesos multiescalares, inscritos territorialmente y atravesados por múltiples desigualdades socioecológicas (Dietz, 2018; Merlinsky, 2013). Entonces, los conflictos no son meros resultados de problemas inmediatos, sino que abarcan diferentes hitos y trayectorias en el espacio y el tiempo. En sus ensayos sobre conflicto social y guerra, Estanislao Zuleta (2017[1985]) aborda la forma en que podría entenderse una noción tan ambivalente como la del conflicto (o los conflictos):

La erradicación de los conflictos y su disolución en una cálida convivencia no es una meta alcanzable, ni deseable, ni en la vida personal –en el amor y la amistad–, ni en la vida colectiva. Es preciso, por el contrario, construir un espacio social y legal en el cual los conflictos puedan manifestarse y desarrollarse, sin que la oposición al otro [sic] conduzca a la supresión del otro, matándolo, reduciéndolo a la impotencia o silenciándolo. (pp. 85-86)

El reconocimiento que hace Zuleta del carácter productivo de los conflictos para fomentar sociedades más justas y pacíficas, es útil para comprender la complejidad de las disputas ambientales, en especial en contextos de alta desigualdad, injusticia y violencia. Otro pensador afín a las ideas de Zuleta y cuyo pensamiento ha recibido atención para comprender controversias ambientales, es Jacques Rancière (Brown & Tregidga, 2017; Lewis & Ernstson, 2019). La democracia, según Rancière (2010), no es un régimen político, y las prácticas democráticas son, por tanto, la capacidad de romper un orden normalizado por parte de quienes se encuentran en los márgenes del statu quo, para forzar así un nuevo arreglo de equidad y justicia. En la democracia (neo)liberal, el consenso se evoca a menudo para controlar la diferencia que amenaza los órdenes establecidos (Rancière, 2006), siendo precisamente dicha diferencia la que mantiene viva la democracia.

Siguiendo el pensamiento de Rancière y desde la crítica al consenso pospolítico, algunos autores proponen que los conflictos en torno a cuestiones ambientales son intrínsecamente políticos, y que la imposición de un consenso ambiental idealizado y propio de la gobernanza neoliberal hace que la lucha ambiental se despolitice (Swyngedouw, 2007; Swyngedouw & Ernstson, 2019). Y esto sucede, entre otros, a través de la movilización de discursos y prácticas ambientales neomalthusianas (Ojeda et al., 2020), que buscan evitar debates críticos al caracterizar los puntos de vista alternativos como ‘radicalistas’ o ‘extremistas’. No obstante, si bien estos argumentos desde la crítica pospolítica son correctos, caracterizar todas las preocupaciones y movilizaciones ambientales como parte de un consenso pospolítico puede acarrear interpretaciones problemáticas (McCarthy, 2013). Aceptar estos argumentos sin una sana crítica puede ocultar la historia y existencia de múltiples tipos de coaliciones y movilizaciones socioambientales situadas, así como de nuevas posibilidades políticas sin distingo de clase, género o identidad (Meyer, 2020).

En suma, el conflicto tiene una función social (y por ende, ecológica), que traduce aspectos diversos e incluso contradictorios de la relación mutua e indisoluble entre humanidad y ambiente (Palacio, 2002). El conflicto entendido desde la lógica del disenso político, abre la posibilidad de comprender y visibilizar las desigualdades socioecológicas y procesos políticos inmersos en problemáticas ambientales. La idea del consenso se desmantela cuando se develan las posiciones de los agentes sociales, las estructuras latentes de la contienda política y la condición simbólica en un conflicto (Seguel, 2010). Reconocer el disenso permite cuestionar los paradigmas y supuestos que usualmente se presentan en procesos de ordenamiento territorial, de la urbanización y de las prácticas democráticas en torno a la defensa de los comunes ambientales.

Las nociones de territorio/territorialidad (Beuf, 2017), especialmente en el marco de conflictos ambientales, son herramientas analíticas clave para captar las tensiones entre las reivindicaciones por el derecho al territorio y la noción prescriptiva del ordenamiento territorial. Es así que acciones, prácticas y conocimientos situados en el ordenamiento territorial, crean oportunidades para la transformación socioecológica en los territorios. Dichas prácticas y conocimientos no son una preocupación exclusiva de planificadores, sino de múltiples partes interesadas, colectivos sociales e individuos, inmersos en racionalidades en conflicto (Watson, 2003).

Sin embargo, para comprender mejor las transformaciones territoriales y las prácticas democráticas en el ordenamiento territorial, es importante prestar atención a las desigualdades socioecológicas. Dichas desigualdades son constitutivas de procesos de acumulación de capital y despojo en líneas de exclusión de clase, género o raza (Dietz, 2018). Las desigualdades explican condiciones de injusticia y sufrimiento ambiental (tanto materiales como simbólicas) que padecen comunidades específicas, ya sea por restricciones en la apropiación y manejo de bienes comunes como el agua, la biodiversidad o el suelo; o por transformaciones territoriales, como la imposición de ‘zonas de sacrificio’ como vertederos o proyectos extractivos con alto impacto para la salud ecosistémica y de las personas.

Por tanto, el disenso emergente en conflictos ambientales permite indagar cuáles han sido las relaciones a través del tiempo entre el ordenamiento territorial y los roles específicos de las autoridades gubernamentales, la sociedad civil y diferentes actores sociales. Es así que las controversias en estos procesos pueden abrir formas nuevas y justas de producción de conocimiento en prácticas de planificación y ordenamiento territorial (Whatmore, 2009), evitando ver los conflictos como algo necesariamente negativo, para entenderlos como una expresión de política fundamental conducente al trámite de transiciones socioecológicas más justas.

Conflictividad ambiental, ordenamiento territorial y urbanización

Existe un creciente interés en América Latina en entender la urbanización como un proceso del cual el mundo rural también es parte constitutiva (Glitz Mayrink et al., 2021), por lo que es clave avanzar en análisis sobre conflictos ambientales, ordenamiento territorial y su relación con la urbanización. A continuación se abordará esta inquietud desde el caso de Bogotá, Colombia, con el cual he trabajado por más de una década (Quimbayo Ruiz, 2021). El territorio colombiano es protagonista de múltiples conflictos ambientales (Pérez, 2015) y cuenta con una de las peores situaciones en el planeta para ser defensor ambiental (Global Witness, 2021). Colombia ha vivido un largo y violento conflicto armado, donde la diferencia y las prácticas disidentes a un establecimiento excluyente han sido estigmatizadas y mortalmente perseguidas, incluso por parte de actores estatales y privados. Históricamente los asuntos ambientales han sido estigmatizados como causas ‘enemigas al desarrollo’ y su lucha tratada como un tema de ‘amenaza a la seguridad’ (Olarte-Olarte, 2019). Aun así, las luchas por la vida en Colombia no necesariamente se oponen a las instituciones estatales, sino que –parafraseando a Laura Quintana (2020)– buscan repensarlas por el bien común a través del disenso democrático. Aquí es clave comprender la formación del Estado y cómo los actores sociales se relacionan con prácticas democráticas y de gobernanza territorial en una democracia restringida (Bolívar, 2006; Camargo & Ojeda, 2017). Bogotá y su territorio de influencia también han sufrido los impactos del conflicto armado, los cuales igualmente podrían explicar su modelo de urbanización desigual (Comisión de la Verdad, 2021; Comisión de la Verdad, 2022; Peña, 2016). La noción de conflicto ambiental en procesos de ordenamiento territorial y bajo un contexto como el colombiano, debe ser reexaminada.

Para el caso de Bogotá y en su región conocida como Sabana de Bogotá, tanto la ciudad como sus entornos periurbanos y ruralidad regional han sido escenario, durante las últimas décadas, de múltiples controversias en torno al ordenamiento territorial urbano-regional (Osorio Ardila, 2020; Quimbayo Ruiz, 2018). Esto se debe a la ocurrencia de varios conflictos ambientales, entre los cuales se cuenta el desarrollo urbanístico con fines de lucro, la extracción de materiales de construcción o el impacto de rellenos sanitarios en áreas de importancia ecológica; a ellos se suman problemáticas asociadas a dichos conflictos, como deficiencias en el sistema de transporte público y la calidad de aire, o falta de condiciones dignas y seguras para el hábitat y el espacio público.

La presión por la urbanización, así como el manejo de áreas protegidas y ecosistemas de importancia, han estado en constante amenaza por una administración pública errática en salvaguardar los comunes ambientales, afectados por la especulación del uso del suelo metropolitano. A pesar de una institucionalidad robusta en el papel y de algunos casos de éxito en la apropiación y conservación de ecosistemas en Bogotá, en especial de varios humedales,2 el garantizar ese propósito de manera efectiva ha sido un gran desafío. La profunda fragmentación institucional y manipulación política a las que han estado sujetas las autoridades ambientales a cargo, explicaría tal situación. De hecho, hay ecosistemas cuyos regímenes de gobernanza se cruzan entre sí con diferentes niveles distritales (locales), regionales o nacionales, además de que cada administración de turno viene con su propia agenda política. Poderosos sectores de interés privado, en particular en el desarrollo inmobiliario y de infraestructura, han capturado instituciones y autoridades estatales para favorecer sus intereses. Incluso, ha existido una extrema judicialización de casos relativos a la conservación y manejo de ecosistemas urbano-regionales, como las reservas del Bosque Oriental de Bogotá, de la Cuenca Alta del río Bogotá (o Funza), la Reserva Forestal Thomas van der Hammen o el Parque Ecológico Cerro Seco, entre otras áreas, debido a las diferentes visiones y presiones ejercidas sobre su manejo.

En este contexto, múltiples movimientos y organizaciones han desestabilizado la supremacía de un conocimiento ‘experto’ en derecho y ecología radicado en las instituciones de poder y del Estado, a través de diversos mecanismos y repertorios de acción colectiva y contenciosa en ordenamiento territorial en sus luchas ambientales (Quimbayo Ruiz, 2018). Es así que alianzas multiclase han podido navegar las controversias por el derecho al territorio que emergen en una geografía altoandina diversa y compleja. Movimientos, organizaciones y colectivos ambientales han resignificado y articulado en su práctica política conceptos de la ecología, como el de ‘estructuras ecológicas’ o ‘conectividad ecológica’, así como los relacionados a la gestión de riesgos y cambio climático. En suma, han repolitizado instituciones estatales a través de prácticas democráticas situadas que han moldeado la conflictividad y disenso en torno a la naturaleza urbana.

No obstante, en el territorio metropolitano persisten dinámicas de fragmentación social y desigualdad, exacerbadas recientemente por la pandemia del Covid-19 y un creciente autoritarismo estatal.3 La mayoría de iniciativas de planeación y ordenamiento existentes, en lugar de garantizar una participación e incidencia política, han contribuido más bien a reforzar la reproducción de múltiples desigualdades. Los mecanismos de participación ciudadana se han desarrollado en un contexto donde el poder económico y político ha viciado espacios de participación, explotando las limitaciones e inestabilidad socioeconómica de grupos sociales vulnerables, incluso forzándolos a enfrentarse entre sí por recursos públicos. Dichos mecanismos también se han manipulado ya sea para restringir la participación de ciertos actores sociales (incluso a través de coerción, violencia policial y judicialización), o para evitar cualquier consulta previa con comunidades que puedan verse afectadas por regulaciones o políticas ambientales específicas.

A pesar de todo esto, y en medio de muchas limitaciones y hasta contradicciones internas, diversas comunidades y liderazgos han hecho visible los comunes ambientales a través de sus procesos organizativos, siempre ofreciendo alternativas de acción en situaciones adversas. Han logrado, además, posicionar en el debate público la importancia de los asuntos ambientales e incidir en la materialización de las pocas experiencias de éxito en cuidado ambiental, muchas de ellas lideradas por mujeres. Las contadas experiencias de éxito en la historia reciente han sido posibles porque en la ciudad-región se han abierto, de manera intermitente, espacios de colaboración entre comunidades, instituciones y autoridades. Esto incluso tiene que ver con el reconocimiento de visiones de ordenamiento territorial marginalizadas, como las de tipo campesino o ancestral; por ejemplo, la del pueblo indígena originario Muisca. El caso de Bogotá es un referente en torno a la apropiación, manejo y uso del territorio –incluyendo el suelo/subsuelo–, y la gestión de espacios verdes, ecosistemas o cuencas hidrográficas, y que no se ha limitado a un rol exclusivo de planificadores. Los aprendizajes de este caso ofrecen claves de entendimiento para superar situaciones de sufrimiento e injusticia ambiental en tiempos de crisis climática, social y de pandemia.

Conclusión: hacia una agenda de investigación-acción

El conflicto ambiental se constituye en un punto de entrada para comprender la dialéctica entre situaciones de injusticia y sufrimiento ambiental con el ordenamiento territorial, respetando el disenso. Teniendo en cuenta las perspectivas presentadas en este artículo, se proponen algunos puntos hacia una agenda de investigación-acción. Primero, instituciones, organizaciones y personas son entidades y sujetos heterogéneos, diversos e inmersos en redes y racionalidades en conflicto. Por tanto, la investigación sobre conflictos ambientales deberá avanzar en torno a las contradicciones y paradojas que enfrenta la movilización ambiental en el ordenamiento territorial presente en sus prácticas cotidianas. Segundo, los análisis de conflictos ambientales generalmente tratan a la naturaleza como un objeto de disputas o un factor estresante en las interacciones entre la humanidad y la naturaleza. Sin embargo, se necesitan más análisis que incorporen entidades no humanas, como animales, plantas, el suelo, los ríos, formaciones geomorfológicas, entre otras. La incorporación de estas entidades permitiría mostrar los mutuos entrelazamientos y dependencias entre actores sociales y entidades no humanas, los cuales son clave para abrir nuevas comprensiones y posibilidades en conflictos ambientales. En conclusión, los retos que impone la crisis y emergencia climática se deben direccionar en y desde lo situado; de esta forma, el ordenamiento territorial y la efectiva incidencia en participación pasa también por espacios que un determinado régimen político o normativo no reconoce como legítimos. Por lo tanto, la teoría y práctica de estos asuntos necesita descentrarse de supuestos tradicionales en torno a la democracia y la gobernanza ambiental, así como abordar diferentes tipos de ontologías y redes socioecológicas.

Agradecimientos

Agradezco el apoyo de los Grupos de Investigación Economía, Ambiente y Alternativas al Desarrollo (GEAAD) y GEOURBE (Estudios sobre la Dinámica Urbano Regional en Colombia) de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. Asimismo, agradezco al Departamento de Estudios Geográficos e Históricos de la Universidad de Finlandia Oriental (University of Eastern Finland/Itä-Suomen Yliopisto), el Centro de Estudios Interdisciplinarios, Básicos y Aplicados (CEIBA) y el fondo ‘Rodolfo Llinás’ (CEIBA y Secretaría de Desarrollo Económico de Bogotá) y el Instituto de Recursos Naturales de Finlandia (LUKE) en Turku, Finlandia, por su apoyo en la investigación doctoral en la que se basaron muchos elementos consignados en esta tribuna. Finalmente, agradezco a todas esas personas que desde su práctica tanto académica como política han alimentado las reflexiones del presente texto. Cualquier omisión o imprecisión que se pueda presentar en este texto es de mi exclusiva responsabilidad.

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